0 JOHDANTO

0.1 Toimeksianto

Toimeksiannon mukaisesti selvitysmiehen tulee suorittaa hallitusohjelmassa edellytetty selvitystyö sekä tehdä tarvittavat esitykset. Selvitystyössä tulee käsitellä pelastustoimilaissa tarkoitettua pelastustointa väestönsuojelu mukaan lukien. Tarkasteluun on lisäksi sisällytettävä muut poikkeusoloihin varautumista koskevat näkökohdat, joilla on merkitystä pelastustoimen järjestämisvaihtoehtoja harkittaessa. Tavoitteena tulee olla mahdollisimman tehokas ja taloudellinen pelastustoimen järjestelmä. Hätäkeskustoiminnan tulevat järjestelyt ratkaistaan erikseen sitä koskevassa kokeilussa saatujen tulosten pohjalta hätäkeskuskokeilusta annetun lain mukaisessa aikataulussa. Selvitysmiehen tulee tehdä esitykset ainakin seuraavista asioista:

• Pelastustoimen järjestelmälle asetettavat yleiset toiminnalliset ja taloudelliset vaatimukset.
• Onko pelastustoimi nämä vaatimukset huomioon ottaen kokonaisuudessaan tai joiltain osin tarkoituksenmukaista siirtää valtion hoidettavaksi.
• Miten mahdollinen siirto toteutettaisiin ja kuinka paikallinen ja alueellinen pelastustoimi organisoitaisiin.
• Miten vapaaehtoinen palokuntakuntatoiminta turvattaisiin valtion ylläpitämässä järjestelmässä.
• Mahdollisen siirron edellyttämät taloudelliset järjestelyt kuntien ja valtion välillä.
• Miten kuntien vastuulle mahdollisesti edelleen jäävät pelastustoimeen ja poikkeusolojen varautumiseen kuuluvat tehtävät hoidettaisiin.

Selvityksen toimikausi on 07.06.1999 - 29.02.2000.

Sisäasiainministeriö määräsi 1.9.1999 lukien selvityksen pääsihteeriksi kehittämispäällikkö Markku Haikon Suomen Kuntaliitosta.

Sisältö    

0.2 Selvityksen teko

Pelastustoimessa historialla ja perinteillä on alan kehittämisessä suuri merkitys. Siksi selvitysmies aloitti selvityksen arvioimalla pelastustoimen kehittymisen historiallisia kaaria, joilla on merkitystä työn kannalta. Pelastustoimen kehittämisen tulee rakentua järjestelmässä olevan hyvän varaan, mutta lähtökohta ei voi olla se, että kaikki olisi tulevaisuudessakin niin kuin nyt tai, että parannukset syntyisivät vain resursseja lisäämällä.

Tarkastelussa olleita historiallisia kaaria ovat:

• pelastustoimen sisällön laajentuminen tulentorjunnasta moderniksi pelastustoimeksi,
• onnettomuuksien ehkäisy ja vastuun jakaantuminen julkisen vallan ja yksityisten kesken,
• pelastushallinnon liittyminen hallinnon yleiseen kehittymiseen erityisesti valtio-kunta suhteen kannalta,
• pelastustoimen yhtenäistäminen pelkästään paikallisesta toiminnasta yleisten palokuntalaiskokousten kautta alan järjestöjen merkitykseen ja lopulta valtion tehtäviin pelastustoimessa,
• palovakuutusyhtiöiden vahinkoja ehkäisevä ja seurauksia lieventävä toiminta,
• eri viranomaisten tehtävät pelastustoimessa,
• lääkinnällinen pelastustoimi ja sairaankuljetus,
• pelastustoimen kansainvälinen ulottuvuus sekä
• johtamisjärjestelmä.

Historiallisen analyysin jälkeen on arvioitu pelastustoimen nykytilaa ja pelastustoimen järjestelyjä eräissä selvityksen kannalta mielenkiintoisissa maissa. Pelastustoimen tulevaisuutta on arvioitu kahdessa tulevaisuusseminaarissa.

Seuraavana vaiheena selvitystyössä on muodostettu pelastustoimen paras mahdollinen eli optimaalinen malli, jonka lähtökohtana ovat pelastustoimelle asetettavat toiminnalliset ja taloudelliset vaatimukset sekä sellaiset ongelmat pelastustoimen nykytilassa, jotka voidaan ratkaista ilman kannanottoa valtiollistamiskysymykseen. Malli esitetään Tampereella 8. joulukuuta pidettävässä seminaarissa. Tässä vaiheessa malli ei ole lopullinen esitys, vaan se tulee keskustelun kuluessa muokkautumaan ja saamaan rinnalleen arvioitavaksi valtiollisen vaihtoehdon.

Optimaalisessa mallissa keskitytään pelastustoimen normaaliajan ydinjärjestelmän käsittelyyn eikä siinä myöskään oteta kantaa öljyvahinkojen torjunnan, vaaralliset aineiden valvonnan, meripelastuspalveluun osallistumisen eikä sairaankuljetus-, ensihoito ja ensivastepalvelujen mahdollisiin uudelleenjärjestelyihin. Mainittuihin kysymyksiin selvitysmies ottaa kannan loppuraportissa.

Seminaarin jälkeen malli avataan julkiselle keskustelulle pelastusosaston Internet-sivuilla (http://www.intermin.fi/sm/pelastus)ja siitä keskustellaan useissa seminaareissa vuoden 2000 tammikuussa ja helmikuun alussa.

Kannanoton mahdolliseen valtion osuuden lisäämiseen pelastustoimessa selvitysmies esittää selvitystyön loppuraportissa. Loppuraportin selvitysmies esittää pelastustoimen perusluonteisena toimintasuunnitelmana eli strategiasuunnitelmana.

Varsinaisessa loppuraportissa ei ole tarkoituksenmukaista esittää läheskään kaikkea selvitystyön aikana kertynyttä tärkeänäkään pidettävää materiaalia, joka kuitenkin lienee aiheellista julkaista erillisenä.

Sisältö    

1 PELASTUSTOIMEN SISÄLTÖ

1.1 Sisällön kehittyminen

Suomen palolainsäädännön isä Leo Pesonen korostaa kirjassaan Tulenvaara ja sen torjuminen, että "ainakin ennakkoestävässä muodossa palotoimi on yhtä vanha kuin inhimillinen yhteiskuntakin" ( 1920).

Kuitenkin vasta itsenäisen Suomen vuonna 1933 annettu palolaki järjesti tulipalojen vaaraan liittyvän turvallisuustoimen lakisääteiselle kannalle ja vakiinnutti käsitteen palotoimi, joka jakaantui sammutustoimeen ja palonehkäisytoimeen, jotka käsitteet kuvaavat myös palokuntien tehtäviä. Vuoden 1960 palolaki vakiinnutti palotoimen sisällön entisellään, vaikka pelastustoiminta myös muissa kuin tulipaloissa oli käytännössä jo tullut palokuntien erääksi tehtäväksi.

Vuoden 1975 laki palo- ja pelastustoimesta laajensi toimialan käytännön kokemusten mukaisesti koko maassa käsittämään myös pelastustoimen, joten toimialan kokonaisuus muodostui palotoimesta sekä pelastustoimesta laissa määritellyissä tilanteissa.

Toimialaan oli 1960-luvulta lähtien liittynyt pelastuspalvelu, jonka järjestelyistä valtioneuvosto teki vuonna 1973 päätöksen. Pelastuspalvelulla tarkoitettiin kaikkia viranomaisten, vapaaehtoisten järjestöjen ja muiden yhteisöjen onnettomuus- ja tuhotilanteissa suorittamia toimia.

Väestön suojaamiseksi sodan vaaroilta oli Suomessa alettu varautua jo 1920-luvun loppupuolelta alkaen. Sotien jälkeen vuonna 1958 säädetyn väestönsuojelulain mukaan väestönsuojelun tarkoituksena on väestön ja omaisuuden turvaaminen sodan ja muiden siihen verrattavien olosuhteiden aiheuttamilta tuhoilta sekä niiden vahinkojen rajoittaminen ja niiden seurausten lieventäminen.

Toimiala liittyy myös yleiseen yhteiskunnan varautumiseen erilaisiin kriiseihin. Tätä tarkoittava valmiuslaki säädettiin vuonna 1991.

Syyskuun alussa vuonna 1999 voimaan tulleen pelastustoimilain mukaan pelastustoimeen kuuluu:

• 1. Tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisy.
  
• 2. Pelastustoiminta, jolla tarkoitetaan ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseksi ja pelastamiseksi, vahinkojen rajoittamiseksi ja seurausten lieventämiseksi onnettomuuksien sattuessa tai uhatessa kiireellisesti suoritettavia toimenpiteitä.
• 3. Väestönsuojelu, jolla tarkoitetaan ihmisten ja omaisuuden suojaamista, yhteiskunnan toimintojen kannalta tärkeiden virastojen, laitosten ja tuotantolaitosten toiminnan turvaamista ja 2 kohdassa mainittujen tehtävien hoitamista valmiuslain (1080/1991) 2 §:ssä ja puolustustilalain (1083/1991) 1 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja niihin varautumista. Pelastustoimiasetuksen nojalla kunnan pelastustoimen tehtävät ulottuvat varsinaisen pelastustoimen lisäksi öljyvahinkojen torjuntaan, vaarallisten aineiden valvontaan, meripelastuspalveluun osallistumiseen sekä pelastustoimintaan vesialueilla. Kunta voi myös tuottaa sairaankuljetus-, ensihoito- ja ensivastepalveluja sekä huolehtia muistakin toimialalle soveltuvista tehtävistä.

Sisältö    

1.2 Järjestelmän osat

• a. Suoritettavista toimenpiteistä pelastustoimeen kuuluvat ensinnäkin ennaltaehkäisevät toimet, joiden tarkoituksena on onnettomuuksien syntymisen ehkäisy tai ainakin niiden syntymisen todennäköisyyden vähentäminen.
• b. Koska ehkäisevillä toimilla ei kaikkien onnettomuuksien syntyä voida estää, on lainsäädännöllä, suunnittelulla, organisoimalla, henkilöstöä kouluttamalla, väestöä valistamalla, kaluston ja välineistön hankinnalla, huollolla ja kunnossa pidolla, viesti-, valvonta- hälytysjärjestelmät aikaan saamalla sekä poikkeusolojen varalta suojia rakentamalla varauduttava onnettomuuksiin.
• c. Kohteessa tehtävillä suojaamistoimilla rajoitetaan tulipalojen ja muiden onnettomuuksien seurauksia. Näitä suojaamistoimia ovat rakenteelliset paloturvallisuustoimet, palovaroittimet ja muut palonilmaisulaitteet sekä automaattiset sammutuslaitteistot (sprinklerilaitteistot). Laajemmin ajateltuna ja myös poikkeusolot huomioon ottaen suojaamistoimiin voidaan katsoa kuuluviksi myös, joilla onnettomuus pyritään mikäli mahdollista havaitsemaan ennakkoon, varoittamaan ja hälyttämään onnettomuuden kohteena olevat ihmiset ja tarvittaessa siirtämään heidät suojaan.
• d. Onnettomuuden tapahduttua aloitetaan pelastustoiminta. Pelastustoiminta muodostuu perustoiminnoista, joita ovat sammuttaminen, pelastaminen, etsintä ja lääkinnällinen pelastustoimi sekä näitä tukevista toimista.
• e. Pelastustoiminnan jälkeen suoritettavat toimet ovat hoitoa ja huoltoa ja pidemmällä aikavälillä toipumis- ja jälleenrakennustoimia.
• f. Kaikissa näissä toimissa tarvitaan keskitettyä johtamista. Normaalioloissa johtaminen on luonteeltaan hallinnollista. Pelastustoiminnan johtaminen on tilanteen mukaista ja vaatii nopeaa päätöksentekoa. Hoito- ja huoltovaiheessa palataan vähitellen hallinnollistyyliseen johtamiseen. Kaikissa vaiheissa tarvitaan hyviä viestiyhteyksiä johtamista, valvontaa ja hälyttämistä varten. Samoin tarvitaan tiedotus-, valitus- ja neuvontatoimintaa sekä valmisteluvaiheessa että tilanteen aikana.

Näin jaoteltuina edellä kuvattuja toimia havainnollistaa alla oleva kuva.

VAARAT, UHAT JA ONNETTOMUUDET
TOIMENPITEET	TARKOITUS
Ennaltaehkäsy	Onnettomuuksien syntymisen ehkäisy tai ainakin niiden syntymisen todennäköisyyden vähentäminen
Suojaamistoimet Pelastustoiminta	Tuhon rajoittaminen Ihmisten ja omaisuuden pelastaminen ja ympäristön suojaaminen
Pelastustoiminnan jälkeinen toiminta	Onnettomuuden kohteina olleiden ja loukkaantuneiden hoito ja huolto, jälkivahinkojen torjunta, raivaus, korjaus

Kaikissa ylläkuvatuissa toimissa vastuu jakaantuu yhteiskunnassa julkisen vallan eli valtion ja kuntien sekä yksityisten eli fyysisten ja juridisten henkilöiden kesken.

Pelastustoimen tehtävää on tarkoituksenmukaista lähestyä onnettomuuksien yhteiskunnallisten kustannuksien kautta, jotka muodostuvat:

• onnettomuuksien seurausten kustannuksista,
• julkisen vallan eli valtion ja kuntien pelastustoimen kustannuksista sekä
• yksityisten kustannuksista, jotka syntyvät rakenteellisista turvakustannuksista, palovaroittimista sekä automaattisista paloilmoituslaitteistoista sekä sprinklereistä ja muusta varautumisesta.

Laskelman perusteella voidaan arvioida, että onnettomuuksista aiheutuu runsaan 10 miljardin markan suuruiset vuosikustannukset.

Julkisen vallan pelastustoimen kustannukset ovat tätä nykyä noin 1,8 miljardia markkaa vuodessa, josta kuntien osuus on noin 1,7 miljardia markkaa, yksityisten kustannukset ilmeisesti samaa suuruusluokkaa mutta vähän vähemmän, noin 1,4 miljardia markkaa.

Onnettomuuksien yhteiskunnalle aiheuttamat kustannukset vuodessa ovat siten yhteensä noin 13 miljardia markkaa. Huomattavasti suurempiakin arvioita voidaan perustellusti esittää. On laskettavissa, että Suomessa sattuu vuosittain noin miljoona tapaturmaa, joihin menehtyy noin 2500 ihmistä ja tapaturmista aiheutuu kustannuksia yli 20 miljardia markkaa.

Palokuolemat, niin merkittäviä kuin ne ovatkin vertailtaessa Suomen tilannetta muihin maihin, eivät noissa luvuissa ole läheskään etusijalla niiden määrän jäädessä alle sadan. Liikennekuolemien määrä on 500:n paikkeilla. Merkittävää onkin, että koti- ja vapaa-ajan tapaturmien osuus kaikista tapaturmista on 70 % ja niiden osuus on jatkuvasti lisääntynyt.

Tähän hitaasti tapahtuvaan katastrofiin uusi pelastustoimilaki tuo mahdollisuuden. Se suoraan velvoittaa pelastusviranomaiset onnettomuuksien yleisen ennaltaehkäisyyn. Pelastusviranomaisilla on siihen myös voimavaroja, kun ne oikein käytetään. Pelastushenkilöstö voi jalkautua paloasemilta paitsi palotarkastuksiin myös valistukseen ja neuvontaan. Tämä asia esitetään yksityiskohtaisesti mallin toteuttamiskohdissa.

Onnettomuuksien varalta tehtävät toimenpiteet jaetaan usein pelastustoimen yleisen käsitteistön, kuten uuden pelastustoimilainkin mukaan, onnettomuuksien ehkäisyyn ja pelastustoimintaan. Tällöin ehkäiseviin toimiin luetaan myös kohteiden erityiset turvallisuustoimet (suojaamistoimet).

Selkeämpää kuitenkin edellä esitetyn mukaisesti on, että onnettomuuksien ehkäisyyn luetaan vain ne toimet, joilla onnettomuuden syntyminen ehkäistään tai ainakin sen syntymisen todennäköisyyttä vähennetään. Sen sijaan toimet, joilla kohteessa (yksityisten toimesta) rajoitetaan onnettomuuden seurauksia tarkastellaan erikseen suojaamistoimina. Keskeistä onnettomuuksien seurausten rajoittamisessa on luonnollisesti pelastustoiminta, joka on pääosin julkisen vallan vastuulla.

Tällä jaottelulla ennaltaehkäiseviin toimiin, suojaaviin toimiin, pelastustoimintaan sekä pelastustoiminnan jälkeisiin toimiin päästään paitsi arvioimaan vastuun jakaantumista julkisen vallan ja yksityisten kesken myös aivan keskeiseen kysymykseen ennaltaehkäisyn todellisesta merkityksestä. Onnettomuusriskihän on nolla vain siinä tapauksessa, että onnettomuuden syntyminen täysin ehkäistään, mikä esimerkiksi työturvallisuudessa on asetettu yleiseksi päämääräksi.

Sisältö    

1.3 Perustehtävän määritys

(Onnettomuus)riski = (Onnettomuuden syntymisen) todennäköisyys X (Onnettomuuden) seuraukset

Onnettomuusriskien hallinnassa on siten kyse onnettomuuksien syntymisen estämisestä tai ainakin niiden todennäköisyyden vähentämisestä sekä onnettomuuksien seurausten vähentämisestä. Pelastustoimi liittyy olennaisesti elinympäristön ja yhteiskunnan turvallisuuteen. Turvallisuus on kuitenkin niin laaja-alainen käsite, että sen käyttäminen perustehtävän määrityksessä vaikuttanee epämääräiseltä eikä ole riittävän täsmällinen.

Toisaalta pelastustoimi eroaa julkisessa hallinnossa varsinaisista peruspalvelutehtävistä, joita ovat erityisesti koulutus sekä sosiaali- ja terveyspalvelut ja on luonteensa puolesta ennen kaikkea perusrakennetta (infrastruktuuria) ylläpitävä.

Sisältö    

2 NYKYTILAN KUVAUS

2.1 Kuntarakenne

Seuraavaan taulukkoon on koottu eräitä esimerkkejä kuntien erilaisuudesta. Taulukossa on keskiarvotiedon lisäksi vastaavasta asiasta pienimmän ja suurimman kunnan tiedot. On huomattava, että pienin ja suurin luku ovat eri riveillä eri kunnista. (Lähde Suomen Kuntaliitto/internet)

Sisältö    

2.2 Pelastustoimi

2.2.1 Vastuu pelastustoimesta

Kunnat vastaavat pelastustoimesta alueellaan Ne voivat hoitaa pelastustoimensa yhteistoiminnassa keskenään kuntalaissa määritellyillä tavoilla joko kokonaisuudessaan tai joiltakin osin.

Sisäasiainministeriö vastaa pelastustoimen valtakunnallisesta johtamisesta sekä siihen liittyvistä järjestelyistä ja yhteistoiminnasta muiden viranomaisten kanssa. Ministeriön valvoo pelastustoimen palvelujen saatavuutta ja tasoa. Pelastustoimilain mukaan ministeriö antaa tarvittaessa määräykset palvelujen vähimmäistasosta.

Lääninhallitukselle kuuluvat läänin alueella vastaavat tehtävät kuin sisäasiainministeriölle valtakunnallisesti. Lääninhallitusten ensisijaisena tehtävänä on kuntien pelastustoimen ohjaus ja valvonta.

Ohjattu kunnallinen pelastustoimen järjestelmä johtaa ristiriitaan keskitetyn ohjauksen ja kunnallisen itsehallinnon välillä esimerkiksi palvelutason vähimmäismääräyksen kohdalla.

2.2.2 Kuntien yhteistoiminta pelastustoimessa

Pelastustoimen järjestämisen kannalta on ongelmallista, että kunnat ovat hyvin eri kokoisia ja useimmat niistä ovat liian pieniä voidakseen yksin järjestää tehokkaat pelastustoimen palvelut.

Pelastustoimen operatiivisissa tehtävissä kunnilla on perinteisesti ollut yhteistoimintaa laajemmin kuin useimmilla muilla toimialoilla, mutta yhteistyö on ollut useimmissa tapauksissa epävirallista.

Vaikka yhteistyötä on yritetty edistää monin eri tavoin, se ei ole kuitenkaan onnistunut tavoitellulla tavalla.

Yhteistoiminnan kariutumiseen on useita syitä, joista tärkeimpiä ovat kustannusten jako, henkilöstön vastustus ja kuntien yleiset yhteistyöongelmat. Vastaavat syyt on todettu myös Ruotsissa esteeksi kuntien yhteistyölle pelastustoimessa.

2.2.3 Palokunnat

Vakinaisia palokuntia on noin 60, ne vastaavat noin 3,1 miljoonasta ihmisestä. Toimenpidepalkkaisia palokuntia on noin 150 ja ne vastaavat noin 0,9 miljoonasta ihmisestä. Sopimuspalokuntien varassa on vajaat 250 kuntaa ja niissä asuu yhteensä noin 1,2 miljoonaa ihmistä.

Valtaosa Suomen pinta-alasta on toimenpidepalkkaisten, sivutoimisten palokuntien ja sopimuspalokuntien (lähes poikkeuksetta vapaaehtoisia palokuntia) toiminta-alueella.

Koko maan kattava pelastustoimi nykyisellä palvelutasolla on mahdotonta ilman vapaaehtoista ja sivutoimista henkilöstöä. Sen määrä kuitenkin näyttää supistuvan. Ongelmallisimpia alueita ovat muuttotappiokunnat.

2.2.4 Pelastustoimen henkilöstö

Päätoimista henkilöstöä on noin 4 900, joista palopäälliköitä vajaat 400, muuta päällystöä ja paloesimiehiä yhteensä noin 800 ja miehistöä noin 3 000. Toimenpidepalkkaisia on noin 4000 ja sopimuspalokunnissa, muissa vapaaehtoisissa palokunnissa sekä teollisuus- ja laitospalokunnissa osallistuu hälytystehtäviin yhteensä noin 12 000 henkilöä. Vapaaehtoisten palokuntien jäsenmäärä kokonaisuutena on huomattavasti suurempi.

Päätoimisen henkilöstön määrä lisääntyi nopeasti 1970- ja 1980-luvuilla johtuen palo- ja pelastustoimilain vaatimuksista ja valtionosuusjärjestelmästä. 1990-luvulla päätoimisen henkilöstön määrä on hieman vähentynyt.

Vapaaehtoisen henkilöstön määrä on säilynyt suunnilleen samana koko 1990-luvun, vaikka vuosikymmenen alussa oli pelkoja, että henkilöstö vähenisi johtuen erityisesti muuttoliikkeestä ja kohonneista koulutusvaatimuksista.

Palokuntien ohella pelastustehtäviin on käytettävissä myös muiden viranomaisten ja vapaaehtoisten järjestöjen voimavaroja. Yhteensä palokuntiin ja muihin organisaatioihin kuuluvia henkilöitä on yli 50 000.

Vapaaehtoisen ja toimenpidepalkkaisen henkilöstön osallistuminen pelastustoimen tehtäviin on päivisin heikentynyt.

2.2.5 Päätoimisen henkilöstön työajan käyttö

Palo- ja pelastustoimen henkilöstön työoloja, työn erityistä luonnetta ja eläketurvaa selvittävän työryhmän raportin mukaan ainakin suuremmissa pelastuslaitoksissa yleisin käytössä oleva työaika on poikkeusluvan mukaisesti järjestetty. Poikkeuslupien mukaan työaika on yleisimmin keskimäärin 42 tuntia viikossa enintään kahdeksan viikon aikana ja palvelusvuoron pituus on 24 tuntia. Uusimmissa luvissa määrätään lisäksi mm., että säännöllinen palvelusohjelma on laadittava siten, että varsinainen työaika on enintään kaksitoista tuntia palvelusvuoron aikana. Tässä työaikajärjestelmässä pitkää palvelusvuoroa seuraavat pitkät vapaajaksot

Palo- ja pelastushenkilöstön työajasta määrätään teknisten sopimuksen 1998 - 1999 liitteessä 2. Sen mukaan palo- ja pelastuslaitosten viranhaltijoiden ja työntekijöiden säännöllinen työaika voi olla:

• a Yleistyöaika (KVTES III 7 §)
• b Keskeytymätön kolmivuorotyö (teknisten sopimuksen liite 5)
• c Keskeytyvä kolmivuorotyö (teknisten sopimuksen liite 6)
• d Työaikalain (605/96) nojalla annetun poikkeusluvan mukainen tai
• e Keskimäärin 40 tuntia viikossa enintään vuoden pituisena ajanjaksona siten, että säännölliset palvelusvuorot jaetaan päivä- ja yövuoroihin ja päivävuoron pituus on 8 tai 9 tuntia ja yövuoron 16 tai 15 tuntia.

Päätoimisen palokuntien henkilöstön työajan käyttö on tehotonta eikä palkkaus kannusta varsinaiseen työntekoon. Virka- ja työehtosopimusten mahdollistamia erilaisia työvuorojärjestelyjä käytetään vain osittain hyväksi.

2.2.6 Kalusto

Paloautot muodostavat palokuntien keskeisen kaluston. Käytettävissä olevien tietojen perusteella voidaan arvioida, että sammutusautoja ja pelastusautoja on yli 1 000, säiliöautoja runsaat 300 ja muuta kalustoa yli 1 000 ajoneuvoa, joista noin puolet on miehistönkuljetusautoja.

Kaluston ikääntyminen on todettu ongelmaksi. Noin puolet autokalustosta on liian vanhaa, eikä sen uusimiseen ole ollut käytettävissä riittävästi varoja. Kalusto kostuu yksittäisistä, toisistaan riippumattomista hankinnoista eikä alalla ole johdonmukaista hankintapolitiikkaa.

2.2.7 Kuntien pelastustoimen kustannukset

Kuntien kustannukset pelastustoimen järjestämisestä ovat noin 1,7 miljardia markkaa. Niistä noin kaksi kolmasosaa on henkilöstökustannuksia.

Kuntien pelastustoimen itse hankkimat tulot ovat noin 20 % pelastustoimen kustannuksista.

Kuntien maksamat bruttokustannukset ovat keskimäärin noin 326 markkaa /asukas. Mediaanikustannus on noin 278 markkaa ja kalleimmillaan kustannukset ovat runsaat 1000 mk/asukas ja halvimmillaan noin 100 mk/asukas. Pienempien kuntien osalta hajonta on suurempi kuin suurempien kuntien osalta. Pelastustoimen hankkimat tulot ovat keskimäärin noin 67 markkaa/asukas. Keskimääräinen nettokustannus on noin 259 markkaa/asukas.

Vuonna 1998 käyttökustannukset olivat yli 5 miljoonaa markkaa 67:ssä kunnassa 1 - 5 miljoonaa markkaa 203:ssa kunnassa ja alle miljoona markkaa 182:ssa kunnassa.

Kuntien omistaman kaluston arvoksi on arvioitu 0,5 miljardia markkaa. Tilastokeskuksen rakennustietokannan mukaan kuntien omistuksessa on 334 paloasemaa ja niiden rakennustekniseksi arvoksi on Suomen Kuntaliitossa arvioitu noin 1,2 miljardia markkaa (+-15 %).

Selvityksen kuluessa on esitetty, että vapaaehtoiset palokunnat käyttävät kunnilta saamansa avustuksen lisäksi omia varojaan hälytysosastojen toimintaan. Käytettävissä ei toistaiseksi ole tietoa siitä, kuinka suurista summista on kysymys. Samoin tiedot puuttuvat vapaaehtoisten palokuntien käytössä olevasta käyttöomaisuuden arvoista.

Vuosittaiset kustannusten vaihtelut vaikuttavat huomattavasti kuntien pelastustoimen käyttökustannuksiin erityisesti pienissä kunnissa. Taloudellinen joustovara pelastustoimen sisällä on olemassa vain pienessä joukossa kuntia.

Pelastustoimen tarkoituksenmukaisen kehittämisen kannalta valtaosa kunnista on taloudellisessa mielessä liian pieniä toiminnan järjestämisen perusyksiköitä.

2.2.8 Pelastustoimen palvelut

Pelastustoimen tehtävät jakautuvat kolmeen pääryhmään: tulipalojen ja muiden onnettomuuksien ehkäisyyn, pelastustoimintaan onnettomuustilanteissa sekä väestönsuojeluun poikkeusoloissa.

Onnettomuuksien ehkäisyssä palotarkastus on eniten työtä vaativa osa ja lakisääteisistä palotarkastuksista on tehty vain noin puolet. Kuntakohtaiset erot ovat suuria. Osa kunnista on hoitanut tehtävänsä säädösten mukaisesti, mutta on myös kuntia, joissa palotarkastuksia ei ole tehty juuri lainkaan.

Uudella pelastustoimilailla pelastusviranomaisten vastuuta onnettomuuksien ehkäisystä laajennettiin koskemaan tulipalojen lisäksi myös muita onnettomuuksia. Tavoitteena on erityisesti ollut tehostaa eri organisaatioiden yhteistyötä.

Palon ehkäisy korostuu ja muut onnettomuudet jäävät vähemmälle huomiolle.

Palokuntien hälytysluontoiset tehtävät ovat noin kaksinkertaistuneet 1970 luvun puolivälin jälkeen ja tulleet entistä monipuolisemmiksi. Aiemmin selvästi suurimpana ryhmänä olleiden tulipalojen suhteellinen osuus on muuttunut kahdesta kolmasosasta vajaaseen kolmannekseen. Muitten onnettomuuksien ja tarkastus- ja varmistustehtävien osuus on vastaavasti kasvanut. Tarkastus- ja varmistustehtävistä noin 65 % johtuu erilaisista laitevioista, ilkivallasta tai erehdyksestä.

Palo- ja pelastushenkilöstön työoloja, työn erityistä luonnetta ja eläketurvaa selvittävän työryhmän raportin mukaan yleisenä vaatimuksena pidetään, että jokaisen palomiehen olisi iästä riippumatta pystyttävä selviytymään savu- ja kaasusukelluksesta, jolloin hänellä on oltava työn vaatimuksiin nähden riittävä fyysinen ja psyykkinen toimintakyky. Työkyvyn lisäksi tehtävistä suoriutuminen tehokkaasti edellyttää myös korkeaa tehtäväkohtaista ammattitaitoa.

Työterveyslaitoksen tutkimusten mukaan keskimäärin viimeistään 50 vuoden iässä monilla palomiehillä alkaa olla vaikeuksia selvitä savusukelluksen minimivaatimuksista. Varovaisen arvion mukaan yli 55-vuotiaista palomiehistä korkeintaan yksi tuhannesta voi selviytyä ylikuormittumatta ja terveyttä vaarantamatta vaativista savu- ja kaasusukellustilanteista.

Kokonaisuutena voidaan arvioida, että palokunnat ovat selviytyneet pelastustehtävistä verraten hyvin.

Vaikka palokuntien operatiivisen toiminnan haasteet ovat muuttuneet, palokuntien toiminnan perusteet ja henkilöstön mitoitusperusteet ja esimerkiksi savusukellusvaatimukset ovat säilyneet lähes ennallaan.

Operatiivisen toiminnan perusteiden ja toiminnan luonteen muutoksen vaikutuksista toiminnan järjestämiseen ja mitoitukseen sekä kelpoisuusvaatimuksiin tarvitaan laajaa ja analyyttistä tutkimusta.

Suomen väestönsuojelujärjestelmää on pidetty kansainvälisesti korkeatasoisena .

Väestönsuojelun järjestelyt perustuvat normaaliolojen organisaatioihin ja eri viranomaisten vastuuseen hoitaa tehtäviään myös poikkeusoloissa. Toiminnan yhteensovittaminen kunnassa kuuluu pelastustoimilain mukaan kunnanjohtajalle, jonka apuna palopäällikkö yleensä toimii näissä tehtävissä. Kuntien väestönsuojelu organisaatioihin kuuluu noin 85 000 henkilöä.

Suoritetuissa kuntatarkastuksissa on todettu, että väestönsuojelun valmisteluissa on useimmissa kunnissa puutteita. Mm. suunnitelmat ovat osin vanhentuneita eikä henkilövarauksia ole pidetty ohjeiden edellyttämällä tavalla ajan tasalla.

2.2.9 Valvonta- ja hälytysjärjestelmät

Uhkaavasta vaarasta on saatava tieto ja se on voitava välittää vaarassa oleville sekä pelastusviranomaisille. Valvonta- ja hälytysjärjestelmiä on rakennettu säteily- ja kemiallisten onnettomuuksien sekä poikkeusolojen varalta.

Suomen säteilyvalvontajärjestelmä on varsin kattava ja tasokas. Siihen kuuluu noin 300 automaattista valvonta-asemaa, joilta tieto kohonneista säteilyarvoista saadaan lähes välittömästi. Kemiallisten onnettomuuksien varalta ei ole varsinaisia valvontajärjestelmiä, koska sopivaa kalustoa ei ole ollut saatavissa.

Järjestelmiä väestön hälyttämiseksi edellytetään suojelukohteissa ja alueilla, joissa on kemiallisen tai säteilyonnettomuuden uhka.

2.2.10 Omatoiminen varautuminen

Omatoiminen varautuminen koskee yksityisiä ihmisiä ja erilaisia yhteisöjä. Siihen kuuluu onnettomuuksien ehkäisyä, sekä toimintaa onnettomuustilanteissa ja poikkeusoloissa.

Turvallisuussuunnitelman tekemiseen velvoitettuja kohteita on kymmeniä tuhansia. Poikkeusoloissa omatoimisen varautumisen organisaatioihin kuuluisi yli 200 000 henkilöä, joiden kouluttaminen ja ohjaaminen vaatii myös pelastusviranomaisten voimavaroja.

2.3 Toimintaympäristön muutos

Pelastustoimessa on menossa monitahoisia muutostrendejä. Ne luovat voimakkaita muutospaineita nykyiseen toimintamalliin:

• 1. On joustettava, jotta kehityksessä pysytään mukana.
• 2. Pelastustoimi on noussut parrasvaloihin - tästä julkisuudesta on otettava irti täysihyöty toiminnan kehittämiseksi
• 3. Vapaaehtoisuuden vahvistuminen julkisen sektorin monilla toimialoilla on pelastustoimelle valtava mahdollisuus
• 4. Pelastustoimi on toimiala, jota vastaan ei kenelläkään ole mitään. Imago kansalaisille on kunnossa, mutta alan sisällä on imago-ongelmia.

Sisältö    

3 PELASTUSTOIMEN ARVOT

Välittömästi tämän näkyvän osan pinnan alla organisaation toimintaa ohjaavat arvot, valinnat, yhteisön yhtenäisyys, epävirallinen organisaatio, vallitsevat käsitykset, puskaradio ja klikit.

Organisaatiokulttuurissa on näiden alla tiedostamaton osa: erilaiset perusoletukset, ihmissuhteiden luonne, todellisuuden, ajan ja paikan luonne sekä organisaation suhde ympäristöön.

Organisaation näkyvä osa, jota esimerkiksi pelastustoimessa pidettäneen hyvin tärkeänä, vaikuttaa kokonaisuuteen kuitenkin vain jäävuoren huipun lailla noin 10 prosentin verran. Organisaation alitajunta vaikuttaa tämän teorian mukaan 90 prosentin verran lopulliseen onnistumiseen tai epäonnistumiseen.

Asiaa voidaan havainnollistaa alla olevalla kuvalla.

Arvot ovat niin kiinteä osa meitä, että niitä on vaikea tunnistaa. Ne ovat kuitenkin niin lähellä organisaation pintaa, että niihin on mahdollista on päästä käsiksi. Siksi arvoista kannattaa keskustella. Kuitenkin kysymällä, mitkä ovat organisaation arvot saadaan vastaukseksi helposti joukko hyviä asioita. Arvot ovat kuitenkin valintoja ja siksi paremman vastauksen saa kysymällä Milton Yingerin vinkin mukaan, mihin yksilö tai ryhmä on valmis uhraamaan niukkoja voimavarojaan. (Tämä yleinen arvoja käsittelevä osa on muokattu Tapio Aaltosen ja Lari Junkkarin kirjan "Yrityksen arvot & etiikka" mukaan, Juva 1999.)

Pelastustoimessa ei ole tietoisesti kovin paljon käyty arvokeskustelua. Suomen Palopäällystöliiton aloitteesta käytiin 1990-luvun puolivälistä kuitenkin arvo- ja etiikkaprosessi, jonka tuloksena syntyneet arvot on kiteytetty huoneentauluksi otsikolla Palo- ja pelastustoimen eettiset arvot.

Huoneentaulussa esitetyt arvot ovat ammatillisuus, inhimillisyys, tasapuolisuus, vapaaehtoinen kurinalaisuus, jatkuva valmius, nopeus, luovuus, ehdoton luotettavuus ja rohkeus. Arvoja eroteltiin myös niiden vaikutuspiirin mukaan. Määritetyn arvohierarkian mukaan toimitaan kriisitilanteessa ja tehtäessä valintoja sen mukaan, mitä ehditään auttamaan ja mitä ei. Sovittu arvohierarkia on:

• 1. Inhimillisyysarvot
• 2. Ympäristöarvot
• 3. Kulttuuriarvot
• 4. Talousarvot.

Pelastustoimessa on keskustelua arvoista tarpeen jatkaa ottaen keskustelun näkökulmaksi pelastustoimen järjestelmä kokonaisuudessaan. Tässä selvityksessä ehdotetaan arvokeskustelua käytävän ainakin päätöksentekijöiden (sekä pelastustoimen johdon), asiakkaiden (kansalaisten, yritysten) ja työntekijöiden ( koko toimivan henkilöstön, myös vapaaehtoisen) kannalta.

Selvitystyön toimeksiannon mukaan päätöksentekijät (ja pelastustoimen johto) ovat kiinnostuneita ennen kaikkea mahdollisimman tehokkaasta ja taloudellisesta pelastustoimen järjestelmästä. Tämän lisäksi voidaan arvioida, että päätöksentekijöitä kiinnostaa pelastustoimen hyvä kansainvälinen taso; asiakastyytyväisyys ja hyväpalvelutaso myös elinkeinoelämän kannalta sekä hyvä julkinen kuva; hyvä valmius suuronnettomuuksiin ja poikkeusoloihin. Päätöksentekijöiden kannalta katsottuna pelastustoimi on yksi yhteiskunnan keskeisistä strategisista perustehtävistä, joka on kunnossa kaikkialla. Lisäksi edellytetään, että kansalaiset ja yritykset kantavat vastuunsa (osuutensa) turvallisuudesta. Pelastustoimen on myös ymmärrettävä yhteiskunnan muutokset ja sen tulee olla yksi laadukkaimmin hoidetuista julkisista palveluista.

Asiakkaat (kansalaiset, yritykset) odottavat saavansa apua nopeasti ja helposti ja että palvelu on hyvää ja apu ammattitaitoista. He odottavat niin ikään, että he saavat ongelmiinsa neuvoja ja tietoja tutusta, läheisestä paikasta. Asiakkaat uskovat, että maamme pelastustoimi on tehokas niin päivittäisissä onnettomuuksissa, suuronnettomuuksissa kuin poikkeusoloissa. Yritykset odottavat, että pelastustoimi on osaava ja johtavan roolinsa hyvin hallitseva yhteistyökumppani. Kansalaiset odottavat, että päätoiminen henkilöstö tukee toimintaa paikkakuntien turvallisuuspalveluissa ja ymmärtää halun toimia vapaaehtoisessa palokunnassa ja suhteutuu heihin tasavertaisesti.

Työntekijöiden (henkilöstön, myös vapaaehtoisten) voi arvioida olevan kiinnostuneita turvallisesta ja motivoivasta palvelussuhteesta työnteon kannalta, vertailukelpoisesta tulotasosta ja organisaation yhtenäisyydestä sekä hyvästä yhteistyöstä palkatun henkilöstön ja vapaaehtoisten kesken.

Sisältö    

4 PELASTUSTOIMEN TAVOITETILA JA TARVITTAVAT MUUTOKSETNYKYTILAAN

4.1 Tavoitetila (visio)

Pelastustoimen visio:

"Maailman turvallisin yhteiskunta, jossa onnettomuusriskit ovat hallinnassa tehtävänsä taitavan ja kustannuksiltaan edullisen pelastustoimen tuella."

4.2 Strategiset päämäärät vuoteen 2005

• Vaikuttavuus - onnettomuuksien määrä laskee vuosittain 10 %, palokuolemat vähenevät vuodessa 50:een, palovahinkojen korvausmäärä pienenee 20 %:lla ja ja koti- ja vapaa-ajan tapaturmat vähenevät (0-visio).
• Tehokkuus - pelastustoimen voimavarat ovat parhaassa mahdollisessa käytössä niin kaluston, henkilöstön, työajan kuin osaamisenkin osalta (JOT-periaate).
• Palvelujärjestelmä kattaa koko maan riskialueiden edellyttämällä tavalla ja riittävän ammattitaitoisena.
• Ympäristöonnettomuuksien torjunta ja kulttuurihistoriallisten arvojen suojaaminen ovat tärkeitä osia pelastustoimesta.
• Turvallista elämänlaatua ylläpidetään pelastustoimen toimenpitein niin normaaliaikana kuin poikkeusoloissakin.

4.3 Tarvittavat muutokset

• ennaltaehkäisyn toteuttaminen perustehtävän mukaisesti
• voimavarojen hyväksikäytön tehostaminen
• maakuntamallin toteuttaminen
• johtamisjärjestelmän uudistaminen

4.3.1 Ennaltaehkäisy ja voimavarat

Palotarkastus on edelleen tehtävä, jossa olennainen osa kuntien velvoitteista on hoitamatta.

Mistä tämä laiton tilanne sitten johtuu. Varmaan sanotaan, ettei ole saatu tarpeeksi palotarkastajan virkoja. Toisaalta operatiivinen valmius on hyvin hoidettu. Pelastustoimen henkilövoimavaroista varmaan yli 90 % on operatiivisessa valmiudessa eikä tämä henkilöstö eräitä poikkeustapauskuntia lukuun ottamatta osallistu palotarkastuksen suorittamiseen.

Kuitenkin tiedetään, että paloasemalla valmiudessa olevan henkilöstön yleisintä työaikaa eli vuorokausirytmiä noudattavan työajasta ehkä vain yksi sadasosa kuluu hälytystehtäviin. Ilmeisesti syynä ei olekaan henkilöstön määrä, vaan sen suuntaaminen eri tehtäviin ja työajan käyttö nykyiseen verrattuna toisella tavalla.

Asiaan olisi syytä saada aikaan muutos, vaikkei tehtävä olekaan helppo. Muutosta ei synny ilman vastarintaa, mikä sinänsä on luonnollistakin. Ehkä on niinkin, että palotarkastusten teko sekä neuvonta ja valistus ovat vähemmän hohdokkaita tehtäviä kuin hyökkäys tulta päin.

Muutoksen aikaansaamiseksi on kuitenkin välttämätöntä puuttua vakinaisen henkilöstön työaika- ja palkkausjärjestelyihin. Pelastustoimen henkilöstöön sovellettava teknisten sopimus mahdollistaa jo nyt niin kutsuttua poikkeusluvan mukaista eli vuorokausirytmiä paremman työajan tehtävien vuorokautista ja niiden uudenlaista painotusta ajatellen. Palkkausjärjestelmää tulisi kehittää siten, että nykyisten mm. ilta- ja pyhätyön haittalisien sijasta korostettaisiin normaalina arkityöaikana työn tekoon kannustavaa palkkausta.

Mutta selvitystyössä on myös käynyt ilmi, että todelliset syyt ennaltaehkäisyn jäämisessä operatiivisen valmiuden varjoon ovat ilmeisesti syvemmällä. Kysymys on nimittäin siitä, että ennaltaehkäisy ja operatiivinen valmius eivät ole lainsäädännössäkään oikein kohdanneet toisiaan, vaikka ennaltaehkäisyn merkitystä onkin korostettu. Palonehkäisystä on nimittäin säädetty jotenkin erillään palokuntien toiminnasta. Vuoden 1975 palo- ja pelastustoimilaissa esimerkiksi säädettäessä kunnallisen palokunnan valmiusvaatimuksesta käsitellään vain operatiivista valmiutta. Palonehkäisyä pidetään erillisenä tehtävänä.

Niin edistyksellinen kuin uusi pelastustoimilaki onkin, on siinäkin jäänteitä vanhasta ajattelusta. Korostetaan kyllä ennaltaehkäisyn merkitystä, mutta aivan keskeinen kysymys kunnan pelastustoimen palvelutaso määritellään operatiivisen valmiuden kautta ja vasta toissijaisesti "palvelutasoon kuuluu myös suunnittelu, ennaltaehkäisy, väestönsuojelu sekä pelastustoiminnassa tarvittavat tukitoiminnot".

Osittain tämä ehkä johtuu siitäkin, ettei ennaltaehkäisyä ole ensisijaisesti nähty onnettomuuksien syntymisen ehkäisynä ja onnettomuuden syntymisen todennäköisyyden vähentämisenä, vaan siihen on nähty kuuluvan myös kohteen suojaamistoimet, jossa päämääränä on muu kuin ennaltaehkäisy eli onnettomuuden seurausten rajoittaminen.

Ennaltaehkäisyn on kuitenkin oltava kaikkialla yhtä tehokasta. Suojaamisen merkitys sen sijaan on suurempi siellä, mihin palokunnan toimintavalmiusaika on pitempi.

4.3.2 Maakuntamalli

4.3.2.1 Mallin laatimisen periaatteet

Mallia laadittaessa on etsitty sellaista toiminnan järjestämisen alueellista pohjaa, jolla parhaiten kyetään huolehtimaan pelastustoimen perustehtävästä, kyetään vastaamaan uusiin haasteisiin ja käyttämään olemassa olevat voimavarat kokonaisuuden kannalta tehokkaasti ja taloudellisesti.

Mallissa on toistaiseksi jätetty tarkastelematta eräitä tehtäväkokonaisuuksia kuten esimerkiksi sairaankuljetus ja öljyvahinkojen torjunta.

Tavoitteena on, että voimavarojen käyttöä tehostamalla ja toiminnan suuntaamisella a onnettomuuksista yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia kyetään vähentämään.

Tavoitteen toteutumista seurataan onnettomuuksien määrän ja luonteen kehittymisellä, onnettomuuksissa kuolleiden ja loukkaantuneiden määrällä sekä onnettomuuksista aiheutuvien kustannusten kehittymisellä.

Pelastustoimen järjestämisen periaatteet ovat:

• 1. Perusyksikkö on taloudellisesti niin vahva, että toiminnassa tarvittava taloudellinen jousto vuositasolla on mahdollista ja toiminnan kehittämisedellytykset on turvattu.
• 2. Perusyksiköllä on riittävästi henkilöresursseja käytettäväksi onnettomuuksien ennaltaehkäisytehtäviin ja että se pystyy järjestämään asiakaslähtöisen ja lähellä kansalaista olevan pelastustoiminnan tehokkaasti.
• 3. Palokuntien alueellinen yhteistoiminta voidaan järjestää koordinoidusti.
• 4. Uusia hallinnon tasoja ei rakenneta.
• 5. Paikallisuuden mukanaan tuoma vahvuus säilytetään.
• 6. Vapaaehtoinen toiminta turvataan ja sen kehittämisedellytyksiä vahvistetaan.
• 7. Olemassa oleva henkilöstö ja kalusto käytetään tehokkaasti.
• 8. Kunnan johtajien vastuulla olevaan valmiussuunnitteluun kyetään antamaan paras mahdollinen tuki pelastustoimen osalta.

4.3.2.2 Mallin kulmakivet

• 1. Pelastustoiminnan perusyksikkö on palokunta ja se sijaitsee nykyisellä paikallaan.
• 2. Oikeat voimavarat oikeissa paikoissa oikeaan aikaan (JOT-periaate).
• 3. Hallinto ja talous hoidetaan maakunnan tasolla.

4.3.2.3 Mallin rakenne

Maakunnan alueella pelastustoiminnan perusyksikkö on palokunta.

Palokunnat sijaitsevat nykyisillä paikoillaan ja muodostavat palokuntajärjestelmän, jossa palokunnilla voi olla erilaisia tehtäviä.

Palokunnat voidaan muodostaa maakunnan palkkaamasta henkilöstöstä tai ne voivat olla sopimuspalokuntia. Sopimuspalokunnat ovat joko vapaaehtoisia tai yritysten ylläpitämiä palokuntia.

Maakunnan palkkaama henkilöstö voi olla päätoimista tai toimenpidepalkkaista. Myös sopimuspalokunnissa voi olla pelastustoimen tehtäviin palkattua päätoimista henkilöstöä, mikäli VPK yhdistys tai palokuntaa ylläpitävä yritys niin päättää.

Palokuntaa johtaa palopäällikkö.

Tehokkaan pelastustoiminnan järjestämiseksi palokunnat muodostavat maakunnan alueelle tarpeellisen määrään yhteistoiminta-alueita. Yhteistoiminta-alueiden koko ja lukumäärä määräytyy kunkin alueen ominaispiirteiden mukaisesti. Yhteistoiminta-alueita muodostettaessa otetaan huomioon alueen riskit, palokuntien yhteistoimintaedellytykset ja muut pelastustoiminnan järjestämiseksi tarvittavat tekijät.

Palokuntien yhteistoiminta-aluetta johtaa aluepalopäällikkö.

Maakuntiin perustuvassa mallissa järjestelyn perustana on kuntien välinen pakollinen yhteistoiminta. Mahdollista olisi muodostaa erillinen kuntayhtymä. Tässä kuitenkin esitetään, että pelastustoiminnan ylläpitämisestä ja pelastustoiminnan muiden tehtävien hoitamisesta maakunnassa vastaa maakunnan pelastustoimi, joka toimisi maakunnan valtuuston ja hallituksen alaisuudessa ja sitä johtaisi maakunnan pelastustoimen johtaja.

Maakunnan pelastustoimen rakennetta voidaan kuvata oheisella kaaviolla.

4.3.2.4 Tehtävät eri tasoilla

Palokunnan tehtävät

Palokunnat vastaavat pelastustoiminnasta (operatiivisista tehtävistä) ja osallistuvat onnettomuuksien ehkäisytehtäviin ja ennalta tehtäviin varautumistehtäviin omalla toiminta-alueellaan. Palokuntatasolla hoidetaan mm. seuraavat tehtävät:

• Sammutus- ja pelastustehtävät sekä muut operatiiviset tehtävät
• Operatiivisen valmiuden ylläpito
• Henkilöstön välitön koulutus (harjoitukset)
• Osallistuminen keskitetyn johdon alaisuudessa onnettomuuksien ennaltaehkäisy- ja varautumistehtäviin kuten esimerkiksi neuvontaan, valistukseen, koulutukseen palotarkastuksiin.
• Muut erikseen sovittavat tehtävät

Yhteistoiminta-alueen tehtävät

Yhteistoiminta-alue vastaa palokuntien yhteistoiminnan suunnittelusta ja kehittämisestä, palokuntien käyttöön tulevan henkilöstön rekrytoinnista sekä suuronnettomuuksien johtamisesta sekä valmiussuunnittelussa ja muussa kuntien vastuulla olevassa poikkeusolojen suunnittelussa ja varautumisessa tarvittavien pelastustoimen henkilöstön osoittamisesta kuntien käyttöön.

Yhteistoiminta-alueella hoidetaan mm. seuraavia tehtäviä:

• Palokuntien yhteistoiminnan suunnittelu ja kehittäminen
• Valmiussuunnittelu ja resurssien osoittaminen kuntien valmiusorganisaatioiden käyttöön
• Suuronnettomuuksien kenttäjohtaminen
• Aluelähdön johtaminen
• Maakunnan palokuntiin palkkaaman henkilökunnan rekrytointi ja sijoittaminen palokuntiin
• Sopimuspalokuntien sopimukset

Maakunnan pelastustoimen tehtävät

Maakunnan pelastustoimi vastaa alueellaan onnettomuuksien ennaltaehkäisystä, onnettomuuksiin varautumisesta, onnettomuuksien seurausvaikutusten rajoittamisesta ja tapahtuneiden onnettomuuksien jälkeisistä tehtävistä siinä laajuudessa kuin pelastustoimesta säädetään.

Maakuntatasolla hoidetaan mm. seuraavia tehtäviä:

• Hallinto mukaan lukien keskitetty henkilöstöhallinto
• Talous mukaan lukien hankinnat
• Onnettomuuksien ennaltaehkäisy
• Pelastustoimen suunnittelu
• Johtokeskus, Erikoiskalusto ja kaluston isot huollot
• Palokuntatoiminnan toimintaedellytysten kehittäminen
• Suuronnettomuuksiin varautuminen ja niiden varautumisen suunnittelu pelastustoiminnan osalta
• Tieto- ja viestijärjestelmien kehittäminen ja ylläpito

4.3.2.5 Resurssien käytön periaatteet

Periaatteena on, että palkattua henkilöstöä, sopimuspalokuntia, kalustoa ja muita resursseja käytetään parhaalla mahdollisella tavalla hyväksi kaikissa pelastustoimeen kuuluvissa tehtävissä.

Palkatun henkilöstön erikoistuminen

Periaate mahdollistaa henkilöstön erikoistumisen ja jokainen voi sijoittua kykyjensä mukaisiin tehtäviin eikä henkilöstöä enää jaeta erikseen operatiiviseen ja ehkäisevään henkilöstöön. Samalle henkilölle voi kuulua erilaisia tehtäviä.

Palkatun henkilöstön työajan optimaalinen käyttö

Nykyiseen järjestelmään verrattuna palkatun henkilöstön työvuorojärjestelyjä kehitetään aiemmin tässä raportissa mainittujen yleisperiaatteiden mukaisesti.

Erityyppisen henkilöstön saumaton yhteistoiminta

Henkilöstön käytön periaatteisiin kuuluu myös se, että palokunnat muodostavat sellaisen yhtenäisen palokuntajärjestelmän, jossa päätoiminen, toimenpidepalkkainen ja vapaaehtoinen henkilöstö kykenee muodostamaan tehtävien hoitamiseksi tarvittavia kokoonpanoja ja toimimaan myös samoissa yksiköissä.

Palokuntien erikoistuminen

Resurssien optimaalisen käytön periaate mahdollistaa myös palokuntien erikoistumisen erilaisiin tehtäviin maakunnan ja yhteistoiminta-alueen sisällä.

Sopimuspalokuntien itsenäisyys

Sopimuspalokuntien osallistuminen pelastustoimen tehtäviin edellyttää aina joko VPK yhdistyksen tai palokuntaa ylläpitävän yrityksen itsenäistä päätöstä sekä sopimusta pelastustoimesta vastuussa olevan tahon kanssa. Maakunnan hallinto ei voi päättää sopimuksista eikä sopimuspalokuntien tehtävistä yksipuolisesti. Mikäli niin sovitaan voivat sopimuspalokunnat osallistuvat muihinkin kuin hälytysosaston tehtäviin esimerkiksi ennaltaehkäisyyn tai muihin sellaisiin tehtäviin, joihin palokunnan sisällä tunnetaan kiinnostusta. Voidaan sopia myös siitä, että hälytysosaston lisäksi muutkin palokunnan osastot osallistuvat niille soveltuviin pelastustoimen tehtäviin.

4.3.2.6 Maakunnan pelastustoimen johtamisen periaatteet

Hallinnollinen johtaminen

Hallinnollisella johtamisella tarkoitetaan maakunnan pelastustoimen yleistä järjestämistä ja kehittämistä. Siihen kuuluu budjetointi, resurssien ohjaus ja toiminnan kehittäminen. Tämän lisäksi ennaltaehkäisytehtävät ja suojelusta annettujen määräysten noudattamista koskevat tehtävät johdetaan suoraan maakuntatasolta.

Maakunnassa ylintä päätösvaltaa pelastustoimen asioissa käyttää maakunnan valtuusto. Mikäli maakunnassa katsotaan tarpeelliseksi, voidaan pelastustoimen tehtävien hoitoa varten asettaa lautakunta tai muu luottamushenkilö toimielin. Muussa tapauksessa pelastustoimi on suoraan maakuntahallituksen alaisuudessa.

Maakunnan pelastustoimen johtaja on maakuntajohtajan välittömässä alaisuudessa.

Pelastustoimen johtajalla voi olla alaisuudessaan maakuntatasolla hallinto ja talousosasto, ennaltaehkäisyosasto sekä muita osastoja tarpeen mukaan.

Aluepalopäälliköt ovat maakunnan pelastustoimen johtajan alaisuudessa ja vastaavat yhteistoiminta-alueen palokuntien yhteistoiminnan suunnittelusta ja kehittämisestä sekä palokuntien tehtäviin maakunnan palkkaaman henkilöstön rekrytoinnista ja sijoittumisesta palokuntiin yhdessä palokuntien päälliköiden kanssa. Tämän lisäksi aluepalopäällikkö vastaa maakunnan puolesta sopimuspalokuntia koskevista sopimuksista sekä yhteistyöstä muiden viranomaisten kanssa.

Palopäälliköt ovat aluepalopäällikön alaisuudessa, johtavat palokuntia ja vastaavat palokuntien toiminnan suunnittelusta ja kehittämisestä.

Operatiivinen johtaminen

Osalähdön johtajana toimii pelastusyksikön johtaja.

Peruslähdön johtajan toimii päällystöviranhaltija.

Aluelähdön johtajana toimii aluepalopäällikkö.

Kun on kyse onnettomuudesta, jossa tarvitaan useita aluelähtöjä tai normaalia laajempaa yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa, kokoaa maakunnan pelastustoimen johtaja johtoryhmän ja toimii sen johtajana. Näissäkin tapauksissa ensisijaisesti sen yhteistoiminta-alueen aluepalopäällikkö, jolla onnettomuus on tapahtunut, toimii kenttäjohtajana.

Ministeriö voi tarvittaessa antaa pelastustoimintaa koskevia määräyksiä ja käskyjä.

Johtaminen poikkeusoloissa

Poikkeusoloissa johtamisvastuu kunnissa erityisesti vastuu kunnan toimintojen jatkuvuuden turvaamisesta on kunnanjohtajilla kuten pelastustoimilaki nykyisinkin edellyttää. Aluepalopäällikön velvollisuuksiin kuuluu osoittaa kuntien käyttöön niiden kussakin tilanteessa tarvitsemat pelastustoimen voimavarat.

4.3.2.7 Rahoitus

Maakuntamalli on edellä esitetyn mukaisesti rakennettu kuntien maakuntatasolla jo nyt oleva yhteistoiminnan varaan. Maakunnan pelastustoimi rahoitettaisiin kuntien maksuosuuksilla. Pelastustoiminnasta aihetuvat kustannukset kohdistetaan kunnille esimerkiksi asukaslukujen mukaisessa suhteessa. Valtion osallistuminen rahoitukseen valtionosuusjärjestelmän tai muussa muodossa harkitaan erikseen.

4.3.2.8 Eräitä tietoja maakunnista pelastustoimen kannalta

Maakuntia on 20 Ahvenanmaa mukaan lukien. Ahvenanmaa on seuraavissa taulukoissa jätetty pois, koska käytettävissä ei ole ollut kaikkia tarvittavia tietoja maakunnan alueelta.